王志軒：對“十五五”新型電力系統(tǒng)規(guī)劃的幾點思考
來源：電聯(lián)新媒 時間：2025-10-20 15:48
王志軒，教授級高級工程師，1955年9月生，中國電力企業(yè)聯(lián)合會（中電聯(lián)）原專職副理事長，現(xiàn)任中電聯(lián)專家委員會副主任委員，國家氣候變化專家委員會第二、三、四屆（現(xiàn)）委員，全國能量系統(tǒng)標(biāo)委會主任委員，國家“十四五”能源規(guī)劃專家組成員，華北電力大學(xué)新型能源系統(tǒng)與碳中和研究院院長，中國鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會綠色能源專家委主任，電力行業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會主任委員、低碳標(biāo)準(zhǔn)化工作組主任委員等。主要研究領(lǐng)域為能源電力發(fā)展與環(huán)境保護、資源節(jié)約、應(yīng)對氣候變化方面的政策、規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等研究與制定。主持或負(fù)責(zé)開展了60多項電力發(fā)展與環(huán)保、節(jié)能、低碳發(fā)展等相關(guān)政策、法規(guī)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)的研究制定，發(fā)表專業(yè)論文約300余篇；正式出版的獨著、譯著、主編專業(yè)著作10余部，主編著作20余部。
9月24日，國家主席習(xí)近平在聯(lián)合國氣候變化峰會發(fā)表視頻致辭，宣布中國新一輪國家自主貢獻目標(biāo)：“到2035年，中國全經(jīng)濟范圍溫室氣體凈排放量比峰值下降7%~10%，力爭做得更好。非化石能源消費占能源消費總量的比重達(dá)到30%以上，風(fēng)電和太陽能發(fā)電總裝機容量達(dá)到2020年的6倍以上、力爭達(dá)到36億千瓦，森林蓄積量達(dá)到240億立方米以上，新能源汽車成為新銷售車輛的主流，全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋主要高排放行業(yè)，氣候適應(yīng)型社會基本建成?！睋?jù)生態(tài)環(huán)境部副部長李高表示，這是我國首次提出覆蓋全經(jīng)濟范圍、包括所有溫室氣體的絕對量減排目標(biāo)，是“1+3+3”的定性和定量相結(jié)合的一攬子目標(biāo)。從目標(biāo)具體內(nèi)容不難看出，除了森林蓄積量目標(biāo)外，其余目標(biāo)與電力行業(yè)都有直接或間接的關(guān)聯(lián)。因此，新目標(biāo)對我國“十五五”“十六五”能源電力規(guī)劃都將產(chǎn)生重要影響。
從規(guī)劃研究制定的難易程度看，“‘十五五’電力規(guī)劃比任何時期的規(guī)劃都難做”，這是政府人士及業(yè)內(nèi)專家對“十五五”電力規(guī)劃制定難度的普遍評價。難點在于電力規(guī)劃核心要素的高度不確定性，具體涵蓋電力需求規(guī)模、一次能源消耗總量、各類電源的裝機結(jié)構(gòu)與空間布局、發(fā)電量結(jié)構(gòu)及跨區(qū)域電量調(diào)配格局、電網(wǎng)建設(shè)形態(tài)、車網(wǎng)互動（V2G）發(fā)展、投資需求測算、成本控制邊界、污染物與碳排放管控目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)配套協(xié)同能力、市場機制建設(shè)進度等等，而與之匹配的政策措施也因要素波動難以精準(zhǔn)定位。
以新能源裝機為例，2021年提出的“2030年風(fēng)電、太陽能發(fā)電裝機容量達(dá)到12億千瓦以上”目標(biāo)，在2024年底已提前超額完成，實際裝機量達(dá)14億千瓦（2020年底僅為5.3億千瓦）。這種新能源裝機要素的顯著不可預(yù)測性，正是對電力系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的規(guī)劃邏輯產(chǎn)生根本性影響的原因。
面對2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2035年實現(xiàn)全經(jīng)濟范圍溫室氣體凈排放量比峰值下降7%~10%、2060年前實現(xiàn)碳中和這3個以控碳為標(biāo)志的時間“錨點”，以及2035年、2050年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化、實現(xiàn)現(xiàn)代化強國的2個時間“錨點”，“十五五”新型電力系統(tǒng)規(guī)劃重點應(yīng)以2025年~2035年為時段，系統(tǒng)梳理能源電力重大要素間的關(guān)聯(lián)與變化，提出10年間的系統(tǒng)性策略，及“十五五”期間重大措施。本文聚焦新一輪NDC目標(biāo)下新型電力系統(tǒng)規(guī)劃的核心要素，針對規(guī)劃制定中的關(guān)鍵問題展開探討。
準(zhǔn)確把握“十五五”新型電力
系統(tǒng)規(guī)劃制定的時代背景
人類社會發(fā)展史也是一部能源利用與創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的演進史。300多年來，人類先后經(jīng)歷三次重大工業(yè)革命：以煤炭化石能源為主導(dǎo)、以蒸汽機發(fā)明與機械化為標(biāo)志的第一次工業(yè)革命；以電器的廣泛應(yīng)用為標(biāo)志的第二次工業(yè)革命；以石油天然氣替代煤炭為動力、依托電能普及與計算機、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展的信息化為標(biāo)志的第三次工業(yè)革命。
如今，以碳中和為目標(biāo)、新能源替代傳統(tǒng)化石能源為核心、新型電氣化驅(qū)動數(shù)字化智能化為標(biāo)志的第四次工業(yè)革命，正在全球范圍內(nèi)加速推進。受歷史進程與資源稟賦影響，中國在前三次工業(yè)革命中相對滯后于工業(yè)化國家；但改革開放四十余年來，中國用數(shù)十年時間走完了發(fā)達(dá)國家200多年的工業(yè)化歷程，在第四次工業(yè)革命中不斷縮小差距，部分領(lǐng)域已實現(xiàn)超越——在能源電力領(lǐng)域，中國正跨越“石油天然氣替代煤炭”的傳統(tǒng)轉(zhuǎn)型路徑，直接進入“新能源發(fā)電替代煤炭”的跨越式轉(zhuǎn)型階段。
從全球能源電力格局看，中國當(dāng)前在年總發(fā)電量、可再生能源發(fā)電量、新能源發(fā)電量三項指標(biāo)中均占全球三分之一以上；尤其是以風(fēng)電、太陽能發(fā)電為代表的新能源發(fā)電量占比在近幾年快速提高，已超過了總發(fā)電量在全球發(fā)電量中的占比，且無論是累計裝機規(guī)模還是新增裝機規(guī)模，均居全球首位。與此同時，中國煤電發(fā)電量約占全球總量的50%，能源電力轉(zhuǎn)型面臨“高基數(shù)新能源增長”與“高占比煤電調(diào)整”并存的獨特挑戰(zhàn)。
深入分析規(guī)劃要素不確定性的根源，主要源于三方面：
百年未有之大變局下的必然影響
“百年未有之大變局”是習(xí)近平總書記站在人類歷史進程與中國發(fā)展階段的高度，對世界發(fā)展大勢、時代變化態(tài)勢及中國面臨重大挑戰(zhàn)作出的重大判斷。能源電力作為推動時代發(fā)展的核心要素，必然受到“大變局”的直接沖擊：《巴黎協(xié)定》確立的應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻（NDC）機制、俄烏沖突引發(fā)的全球能源格局重構(gòu)、部分國家對中國新能源產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易限制、國際能源合作模式的變化等，均對中國能源及世界能源電力發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。同時，經(jīng)濟社會發(fā)展仍然與能源高度綁定，“大變局”對經(jīng)濟社會的沖擊也將傳導(dǎo)至能源電力產(chǎn)業(yè)全鏈條。
傳統(tǒng)規(guī)劃邏輯與當(dāng)前發(fā)展階段的不適配
傳統(tǒng)電力規(guī)劃主要遵循“供應(yīng)要滿足于需求”的邏輯：先預(yù)測電力需求，明確滿足需求的指導(dǎo)思想、基本原則與核心目標(biāo)，再根據(jù)需求配置能源電力產(chǎn)能并優(yōu)化布局，最后制定重大措施與政策保障方案。這種規(guī)劃制定邏輯在以計劃經(jīng)濟手段為主導(dǎo)配置資源的情況下是有效的，但難以適應(yīng)市場在資源配置中起決定性作用的治理模式及能源、電力供需兩側(cè)均存在高度不確定性的“大變局”階段。
新能源替代引發(fā)的要素關(guān)系重構(gòu)
以新能源替代傳統(tǒng)化石能源為本質(zhì)的能源轉(zhuǎn)型，正在重塑經(jīng)濟社會發(fā)展的底層邏輯。在傳統(tǒng)能源經(jīng)濟模型中，能源及電力發(fā)展的“推動力”與“約束力”的邊界及功能相對清晰，而在當(dāng)前轉(zhuǎn)型階段，兩者互為制約又互為促進；能源電力發(fā)展要素中的“自變量”與“因變量”形成互為因果、迭代上升的新態(tài)勢，成為推動能源低碳轉(zhuǎn)型的核心創(chuàng)新機制。
轉(zhuǎn)型階段的特點是電力需求增量高度依賴能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與電能替代速度；風(fēng)電、太陽能發(fā)電的大規(guī)模發(fā)展既是推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、促進煤電有序退出、培育新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵舉措，也是導(dǎo)致能源電力系統(tǒng)波動性、不穩(wěn)定性的主要原因，而解決系統(tǒng)波動問題又推動了新型儲能的爆發(fā)式增長，同時促使煤電轉(zhuǎn)型為“兜底保供、靈活調(diào)節(jié)”的系統(tǒng)“壓艙石”。這種要素間的動態(tài)關(guān)聯(lián)，類似高鐵建設(shè)的多重效應(yīng)——既滿足了人們便捷出行需求，又進一步刺激了人們的出行意愿與消費行為，還直接、間接促進了物流系統(tǒng)變革，進而產(chǎn)生多重良性螺旋上升的效果。
與此同時，我們也必須認(rèn)識到能源轉(zhuǎn)型過程及結(jié)果與初始理念目標(biāo)并非一致的情況，以便在制定規(guī)劃與政策時因勢利導(dǎo)，揚長避短。如1865年，英國經(jīng)濟學(xué)家威廉·斯坦利·杰文斯（William Stanley Jevons）提出“杰文斯悖論”，即提高資源利用效率反而可能導(dǎo)致該資源總消耗量增加。英國1860~1910年煤炭消費量增長6倍，正是能效提升與需求激增并存的典型案例。
對比前兩次能源革命（煤炭替代薪柴、石油天然氣替代煤炭），當(dāng)前能源轉(zhuǎn)型具有顯著的“可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向”特征，技術(shù)層面則呈現(xiàn)鮮明差異：前兩次革命基于機械化、化石能源支撐下的電氣化背景，具有礦產(chǎn)型、高能量密度、燃料燃燒、大慣量（高韌性）特點；當(dāng)前轉(zhuǎn)型依托信息化、智能化、新能源支撐下的新電氣化背景，呈現(xiàn)氣象型（天氣依賴）、低能量密度、電力電子、低慣量（低韌性）特征。
這種以可持續(xù)發(fā)展為特征的能源轉(zhuǎn)型，對經(jīng)濟社會的影響機制更復(fù)雜、更深刻、更深遠(yuǎn)，技術(shù)層面具有顛覆性，管控難度顯著提升，防范轉(zhuǎn)型風(fēng)險的任務(wù)更為艱巨?？傮w而言，能源轉(zhuǎn)型是推動人類社會螺旋式上升的核心動力，但需統(tǒng)籌兼顧轉(zhuǎn)型節(jié)奏，堅持“先立后破、積極穩(wěn)妥”“全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險”的基本原則，落實黨中央提出的能源消費“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的階段性要求——在“十五五”期間以強度控制為主，碳總量控制為輔；碳達(dá)峰后，以總量控制為主，強度控制為輔。
準(zhǔn)確把握“十五五”新型電力
系統(tǒng)規(guī)劃制定的基本遵循
“十五五”新型電力系統(tǒng)規(guī)劃要堅決貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，確保規(guī)劃方向與國家戰(zhàn)略、能源革命、轉(zhuǎn)型需求高度契合。
堅定不移實現(xiàn)NDC目標(biāo)
中國積極參與并引領(lǐng)全球氣候治理，以《巴黎協(xié)定》為基礎(chǔ)的應(yīng)對氣候變化治理體系確立了NDC機制，中國實現(xiàn)NDC承諾的決心堅定不移（盡管NDC目標(biāo)本身需與時俱進，持續(xù)動態(tài)提升）。正如習(xí)近平總書記在2022年1月24日十九屆中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：“實現(xiàn)‘雙碳’目標(biāo)，不是別人讓我們做，而是我們自己必須要做?！痹诮衲?span style="font-family: 微軟雅黑, "Microsoft YaHei"; font-size: 16px; margin-bottom: 10px; line-height: 2em;">9月24日宣布我國新一輪國家自主貢獻時，習(xí)近平主席提出：“完成這一目標(biāo)，需要中國自身付出艱苦努力，也需要有利和開放的國際環(huán)境。中國有決心、有信心兌現(xiàn)承諾。”
堅定不移深入推動能源革命
2014年，習(xí)近平總書記提出“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略（能源消費革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命、能源體制革命，全方位加強國際合作），成為指導(dǎo)中國能源轉(zhuǎn)型的基本指針。“雙碳”目標(biāo)提出后，黨中央進一步明確“深入推動能源革命”的要求：立足中國能源資源稟賦，堅持“先立后破、通盤謀劃”，傳統(tǒng)能源逐步退出必須建立在新能源安全可靠替代的基礎(chǔ)上；規(guī)劃建設(shè)清潔低碳、安全高效的新型能源體系，構(gòu)建“清潔低碳、安全充裕、經(jīng)濟高效、供需協(xié)同、靈活智能”的新型電力系統(tǒng)。這為規(guī)劃的頂層設(shè)計提供了核心方向。
堅定不移大力發(fā)展新能源
2024年，習(xí)近平總書記指出，中國能源發(fā)展仍面臨“需求壓力巨大、供給制約較多、綠色低碳轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨”等挑戰(zhàn)，而應(yīng)對挑戰(zhàn)的核心出路在于大力發(fā)展新能源。當(dāng)前，新能源已成為推動能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、保障能源安全、培育新質(zhì)生產(chǎn)力的核心力量，也是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵抓手，必須在規(guī)劃中確立新能源的核心地位，推動其規(guī)模化、高質(zhì)量發(fā)展。在新一輪的國家自主貢獻目標(biāo)中明確提出到2035年：“風(fēng)電和太陽能發(fā)電總裝機容量達(dá)到2020年的6倍以上、力爭達(dá)到36億千瓦”。如果僅從這一個目標(biāo)考慮，預(yù)計2025年，風(fēng)電及太陽能發(fā)電裝機容量將達(dá)到18億千瓦左右，考慮到運行期滿或者其他因素的淘汰情況，未來10年平均每年需新增加約2億千瓦左右風(fēng)光裝機。但新一輪NDC目標(biāo)中的其他目標(biāo)對新能源發(fā)展也有直接或間接影響，需要全盤考慮。
把握“十五五”新型電力系統(tǒng)
規(guī)劃的主要特征
進入新時代以來，中國傳統(tǒng)電力規(guī)劃模式持續(xù)改革——“十四五”前夕，能源規(guī)劃已從“發(fā)展規(guī)劃”升級為“現(xiàn)代能源體系規(guī)劃”，初步體現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型導(dǎo)向?！笆逦濉睍r期，能源電力規(guī)劃需進一步升級為“新型能源體系規(guī)劃”及“新型電力系統(tǒng)規(guī)劃”，這種升級并非“換湯不換藥”的名稱調(diào)整，而是在保留傳統(tǒng)規(guī)劃基本功能基礎(chǔ)上的革命性變革，主要體現(xiàn)為三大特征：
規(guī)劃體系的系統(tǒng)性革新
從理念、原則、指標(biāo)、方法到內(nèi)容，新型電力系統(tǒng)規(guī)劃實現(xiàn)全維度革新。若仍沿用傳統(tǒng)電力規(guī)劃體系應(yīng)對新型電力系統(tǒng)需求，將陷入“用傳統(tǒng)高射炮防御現(xiàn)代五代戰(zhàn)機”的困境，無法解決新問題、適應(yīng)新特點。
一方面，“十五五”電力規(guī)劃面臨理念重構(gòu)。傳統(tǒng)電力規(guī)劃以“滿足經(jīng)濟社會電力需求”為核心，屬于“適應(yīng)型、被動型”規(guī)劃；新型電力系統(tǒng)規(guī)劃中，電力作為能源轉(zhuǎn)型的核心載體，與經(jīng)濟社會發(fā)展形成“互為因果、協(xié)同聯(lián)動”的關(guān)系，電力供需特性從“供應(yīng)滿足需求”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮┬鑵f(xié)同優(yōu)化”。
從環(huán)保目標(biāo)看，規(guī)劃邊界從傳統(tǒng)的污染控制、資源節(jié)約拓展至低碳排放、生態(tài)保護；從環(huán)保要求看，治理邏輯從“末端污染控制”轉(zhuǎn)向全過程、系統(tǒng)性山水林田湖草沙一體化保護；從安全約束看，約束條件從化石能源資源約束、化石能源發(fā)電為基礎(chǔ)的技術(shù)裝備約束、轉(zhuǎn)動慣量支撐的系統(tǒng)穩(wěn)定約束，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾履茉促Y源條件（氣象資源）約束、新能源大規(guī)模接入引發(fā)的靈活性不足約束、電力電子系統(tǒng)為基礎(chǔ)的新型安全穩(wěn)定約束。
同時，電力行業(yè)的技術(shù)管理手段從自動化、信息化升級為數(shù)智化，行業(yè)管理方式以市場機制為主。
另一方面，“十五五”電力規(guī)劃還面臨要素關(guān)系變革。電力發(fā)展的目標(biāo)集合、驅(qū)動力、約束力、供應(yīng)主體、需求主體、平衡特性、運行規(guī)律等均發(fā)生根本性或重大變化——這種變化并非單一目標(biāo)、少數(shù)變量的線性調(diào)整，而是多目標(biāo)、多變量的非線性重構(gòu)。
例如，在傳統(tǒng)電力規(guī)劃中，滿足新增電量需求只需重點考慮新增電源規(guī)模、布局優(yōu)化、網(wǎng)源協(xié)同；而在新型電力系統(tǒng)中，還需統(tǒng)籌考慮電力需求特性、多能互補、新能源消納主體、靈活性資源支撐（儲能、煤電靈活性改造、電網(wǎng)互濟、需求響應(yīng)、車網(wǎng)互動、水電運行特性調(diào)整等）、天氣預(yù)測精度、電網(wǎng)接入與調(diào)度優(yōu)化、其他電源運行方式、新能源商業(yè)模式、碳市場配額、多元主體利益平衡等要素，且各要素間存在復(fù)雜的互為因果關(guān)系，大幅增加了規(guī)劃復(fù)雜度。
規(guī)劃底層邏輯的重構(gòu)
中國提出的“新型電力系統(tǒng)”，是針對特定能源電力轉(zhuǎn)型問題的“目標(biāo)型、功能型”設(shè)計，而非固定的“模式型”設(shè)計。其核心邏輯是：隨著碳達(dá)峰、碳總量減排、碳中和目標(biāo)的推進，在持續(xù)解決轉(zhuǎn)型新問題的過程中動態(tài)構(gòu)建系統(tǒng)，而非“先建成系統(tǒng)再適配新能源發(fā)展”。事實上，全球也不存在“放之四海而皆準(zhǔn)”的新型電力系統(tǒng)模式，各國需根據(jù)自身資源稟賦、發(fā)展階段形成“階段性、差異化”的系統(tǒng)形態(tài)，可借鑒但不可復(fù)制。
從核心矛盾聚焦來看，基于中國能源資源稟賦與NDC目標(biāo)要求，新型電力系統(tǒng)的演進核心是“新能源發(fā)電滲透率的持續(xù)提升”——這是規(guī)劃中諸多矛盾中的“主要矛盾”，而“新能源增長率”是主要矛盾的“主要方面”。電網(wǎng)對新能源發(fā)展的適配能力，是保障新能源增長率的關(guān)鍵制約因素；解決這一制約的核心路徑，是提升系統(tǒng)靈活性。
從靈活性資源定位來看，當(dāng)前及未來一段時期，電源側(cè)靈活性資源（煤電、水電、氣電）仍是中長時程靈活性供給的主力軍；傳統(tǒng)儲能與新型儲能則是逐步替代傳統(tǒng)短時靈活性資源的新生力量與基礎(chǔ)保障。因此，新型電力系統(tǒng)規(guī)劃的核心任務(wù)是：既要考慮在未來10年風(fēng)電、太陽能發(fā)電裝機總目標(biāo)下限確定的情況下，如何將發(fā)展的規(guī)模、速度及滲透率合理分解到“十五五”“十六五”兩個階段及各年度，同時要考慮其余NDC目標(biāo)對新能源發(fā)展的影響，還要考慮在百年變局下，各種因素對新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的波動性影響，在此基礎(chǔ)上優(yōu)化其他要素配置。
從規(guī)劃范圍與技術(shù)創(chuàng)新拓展來看，相較于傳統(tǒng)電力規(guī)劃，新型電力系統(tǒng)規(guī)劃的覆蓋范圍更廣泛：需統(tǒng)籌電力行業(yè)與工業(yè)、交通、建筑、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，兼顧電力行業(yè)國際化布局；更強調(diào)技術(shù)創(chuàng)新與新型模式的協(xié)同應(yīng)用，例如通過發(fā)展分布式能源、微電網(wǎng)、虛擬電廠等新型能源組織形式，提升系統(tǒng)靈活性與韌性。
綜上，“十五五”新型電力系統(tǒng)規(guī)劃的總思路可概括為：以滿足經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展對電力的需求為首要目標(biāo)（安全高效），以新一輪的NDC目標(biāo)為約束（清潔低碳），以新型能源體系為基礎(chǔ)載體，以市場化資源配置為核心機制（供需協(xié)同），以數(shù)字化智能化技術(shù)為驅(qū)動力量（靈活智能），規(guī)劃清潔低碳轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展相協(xié)同的電力系統(tǒng)。
規(guī)劃指標(biāo)體系的重構(gòu)
長期以來，中國電力規(guī)劃指標(biāo)體系圍繞電力供應(yīng)的數(shù)量與質(zhì)量構(gòu)建，從當(dāng)前需求看，這種模式已無法適應(yīng)新型電力系統(tǒng)發(fā)展需求。
傳統(tǒng)指標(biāo)體系的基本構(gòu)成主要有：電源規(guī)劃指標(biāo)，主要包括各類電源裝機容量（煤電、水電、風(fēng)電、光伏等）、發(fā)電量、電源結(jié)構(gòu)比例，用于指導(dǎo)電源項目建設(shè)規(guī)模與布局；電網(wǎng)規(guī)劃指標(biāo)，主要包括輸電線路長度、變電容量、供電可靠性（用戶平均停電時間、供電可靠率）、電壓合格率，用于保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行；綜合性指標(biāo)，如電力彈性系數(shù)（反映電力消費與經(jīng)濟增長關(guān)系）、單位GDP電耗，用于評估電力與經(jīng)濟的協(xié)同性。
傳統(tǒng)指標(biāo)體系存在的短板在于：首先，缺乏新能源特性指標(biāo)。風(fēng)電、光伏的間歇性、波動性特征，導(dǎo)致傳統(tǒng)裝機容量、發(fā)電量指標(biāo)無法準(zhǔn)確反映其實際發(fā)電能力（尤其是適應(yīng)負(fù)荷變化的能力），易造成電力平衡計劃的缺口或過剩，影響系統(tǒng)安全。例如，部分新能源高比例地區(qū)因連續(xù)陰天、無風(fēng)天氣，且規(guī)劃未預(yù)留足夠備用容量，引發(fā)電力供應(yīng)緊張；其次，缺乏系統(tǒng)靈活性衡量指標(biāo)。新型電力系統(tǒng)對靈活性要求顯著提升，但現(xiàn)有指標(biāo)無法有效評估靈活調(diào)節(jié)電源占比、調(diào)節(jié)能力（電源側(cè)）、電網(wǎng)功率潮流適應(yīng)能力、分布式能源接入能力、故障恢復(fù)速度（電網(wǎng)側(cè)）、負(fù)荷可調(diào)節(jié)性（負(fù)荷側(cè)），導(dǎo)致應(yīng)對分布式新能源接入時出現(xiàn)電壓波動、線路阻塞等問題，新能源承載能力評估滯后；第三，缺乏市場機制適配指標(biāo)。新一輪電力體制改革后，市場在資源配置中的作用凸顯，但傳統(tǒng)指標(biāo)未考慮市場環(huán)境下電源項目收益不確定性（如現(xiàn)貨市場電價波動、負(fù)電價）、電網(wǎng)企業(yè)在市場與低碳目標(biāo)下的運營成本與收益風(fēng)險，統(tǒng)籌輔助服務(wù)市場、容量市場等新型市場機制方面的政策還不完善；第四缺乏“雙碳”目標(biāo)銜接指標(biāo)?，F(xiàn)有指標(biāo)未體現(xiàn)不同階段碳管控要求，且未及時調(diào)整煤電功能轉(zhuǎn)變后的煤耗指標(biāo)（如煤電從電量供應(yīng)轉(zhuǎn)向靈活調(diào)節(jié)后，傳統(tǒng)煤耗指標(biāo)已失去原有的指導(dǎo)意義）；第五，缺乏新業(yè)態(tài)新模式指標(biāo)。分布式能源、能源互聯(lián)網(wǎng)等新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，但現(xiàn)有指標(biāo)缺乏風(fēng)險管控、系統(tǒng)經(jīng)濟性評估的針對性衡量標(biāo)準(zhǔn)。
此外，能源電力轉(zhuǎn)型還導(dǎo)致部分傳統(tǒng)指標(biāo)的內(nèi)涵發(fā)生變化，例如發(fā)電量與用電量統(tǒng)計，由于儲能電量充電、放電分別統(tǒng)計到發(fā)電和用電領(lǐng)域形成重復(fù)統(tǒng)計（在傳統(tǒng)電力系統(tǒng)中因儲能比重很低，幾乎不影響發(fā)用電結(jié)構(gòu)對決策的分析），一次能源折算方法的適用性，能源消費總量扣除新能源消費如何反映實際能源消費等，都增加了能源經(jīng)濟環(huán)境分析結(jié)果的不確定，一定程度會影響到?jīng)Q策分析系統(tǒng)。
新型電力系統(tǒng)規(guī)劃指標(biāo)體系的構(gòu)建原則在于，需基于要素邏輯關(guān)系厘清主次矛盾形成明確的前提，實現(xiàn)多維度、多層面覆蓋：如兼顧“單項指標(biāo)”（如風(fēng)電/光伏裝機容量）與“復(fù)合指標(biāo)”（如新能源滲透率、靈活性資源比重）；兼顧“總體屬性指標(biāo)”（如總發(fā)電量、總碳排放量）與“人均/強度屬性指標(biāo)”（如人均用電量、單位GDP碳排放）；兼顧“總量控制指標(biāo)”（如碳排放總量）與“效率指標(biāo)”（如單位發(fā)電量碳排放強度、節(jié)點投入產(chǎn)出比）等。
“十五五”新型電力系統(tǒng)規(guī)劃
核心指標(biāo)分析
結(jié)合“雙碳”目標(biāo)新NDC目標(biāo)、能源革命要求及新型電力系統(tǒng)特征，“十五五”電力規(guī)劃需重點關(guān)注三大核心指標(biāo)，并配套完善相關(guān)輔助指標(biāo)。
全社會用電量（含人均用電量）指標(biāo)
該指標(biāo)的戰(zhàn)略意義在于，立足國情實現(xiàn)能源自給，把能源的飯碗牢牢端在自己手中是中國能源電力戰(zhàn)略的核心，而全社會用電量（及人均用電量）是衡量電氣化水平、現(xiàn)代化程度的關(guān)鍵指標(biāo)——其本質(zhì)反映產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與電氣化深度，直接關(guān)系中國式現(xiàn)代化進程與能源安全。
2024年，我國人均用電量為6996千瓦時，約為世界平均水平的1.9倍，超過部分發(fā)達(dá)國家；人均生活用電量為1063千瓦時，約為世界平均水平的1.2倍，僅為發(fā)達(dá)國家工業(yè)化時期水平的50%；產(chǎn)業(yè)用電結(jié)構(gòu)為第二產(chǎn)業(yè)占比64.8%、第三產(chǎn)業(yè)占比18.6%、居民用電占比15.2%（發(fā)達(dá)國家三大領(lǐng)域占比均約為1/3），反映中國全球制造業(yè)中心的定位與現(xiàn)代化進程中的用電特征。
人均用電量、人均生活用電量與中國式現(xiàn)代化進程呈互為促進關(guān)系，規(guī)劃中需重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)用電結(jié)構(gòu)向降低第二產(chǎn)業(yè)占比穩(wěn)步調(diào)整。由于未來五年中國人口規(guī)模變化平緩，全社會用電量與人均用電量的指標(biāo)變化率應(yīng)基本一致；但需區(qū)分城鄉(xiāng)人均生活用電量的變化差別——因城鄉(xiāng)一體化推進與常住人口結(jié)構(gòu)變化，城鄉(xiāng)用電差異對規(guī)劃精準(zhǔn)性有較大影響。
能源消費彈性系數(shù)（能源消費增速/經(jīng)濟增速）、電力消費彈性系數(shù)（電力消費增速/經(jīng)濟增速）的多年平均值（不能單純看一年或者更短時段）是判斷能源電力與經(jīng)濟協(xié)同性的核心指標(biāo)之一。“十三五”（2016~2020年）時期我國能源消費彈性系數(shù)平均值0.53、電力消費彈性系數(shù)平均值0.96；“十四五”前四年（2021~2024年）能源消費彈性系數(shù)平均值0.89、電力消費彈性系數(shù)平均值1.29?；跉v史數(shù)據(jù)與“十五五”期間碳達(dá)峰目標(biāo)要求，結(jié)合周期性規(guī)律筆者綜合分析預(yù)測，“十五五”期間，我國能源消費彈性系數(shù)約0.6，電力消費彈性系數(shù)約1.0，整體呈現(xiàn)“波動式發(fā)展”態(tài)勢。
新能源發(fā)電裝機指標(biāo)
新能源發(fā)電裝機指標(biāo)涵蓋累計裝機、淘汰裝機、新增裝機、改造裝機，是規(guī)劃的核心抓手，需綜合考慮“雙碳”目標(biāo)定位、碳約束、新能源利用率（需與市場化機制進展協(xié)同考慮）、電網(wǎng)承載能力、系統(tǒng)成本、電價空間、戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求等因素——盡管要素間相互關(guān)聯(lián)，但規(guī)劃需優(yōu)先確定新能源裝機容量底線。
首先，裝機容量底線的核心依據(jù)，是新增電量以新能源為主導(dǎo)。
中國2030年前與電力相關(guān)的4項NDC目標(biāo)（燃料燃燒及工業(yè)生產(chǎn)過程二氧化碳達(dá)峰、單位GDP二氧化碳較2005年降65%以上、非化石能源占一次能源消費比重達(dá)25%左右、風(fēng)電光伏裝機達(dá)12億千瓦以上）中，僅“風(fēng)電光伏裝機”目標(biāo)提前完成（2024年底達(dá)14億千瓦），其余3項目標(biāo)正在積極推進，部分目標(biāo)實現(xiàn)難度大。因此，“十五五”期間新增電力需求必須基本由新能源滿足，這是確定新能源裝機容量底線的核心依據(jù)。
其次，新能源裝機與其他電源裝機在作用上有顯著差異。
1千瓦光伏與1千瓦核電、水電、火電、風(fēng)電在電力系統(tǒng)中的功能、作用不同，不能簡單將新能源發(fā)展的裝機規(guī)模與其他電源做比較以示大小多少。目前，核電、水電發(fā)展態(tài)勢已明確，煤電定位為兜底保供、靈活調(diào)節(jié)的電源以支撐新能源，由于功能不同，就不能簡單地把規(guī)劃中各類電源裝機容量相加而得出需要的總裝機規(guī)模，并用來比較不同方案裝機容量的多少——道理雖然簡單，但實踐中往往不注意差別，從而造成價值判斷上的錯位。需通過集中式與分布式新能源品種優(yōu)化、布局調(diào)整、比例協(xié)調(diào)、電網(wǎng)承載能力匹配、靈活性資源配置優(yōu)化的迭代計算，提出新能源裝機各自的規(guī)模與總裝機結(jié)構(gòu)，或者在規(guī)劃中構(gòu)建體現(xiàn)功能要求的“折算裝機容量”“等效裝機容量”等指標(biāo)，并與“實際裝機容量”聯(lián)合采用。
靈活性資源指標(biāo)
靈活性資源是保障新能源高比例接入的關(guān)鍵，規(guī)劃需明確“靈活性資源的構(gòu)成、占比及調(diào)節(jié)能力”，引導(dǎo)電源結(jié)構(gòu)向“靈活化”優(yōu)化。
煤電靈活性改造是當(dāng)前最主要的靈活性資源來源——依托龐大的煤電裝機基數(shù)，改造后可同時實現(xiàn)“提供靈活性、減少燃煤發(fā)電量”雙重目標(biāo)；
新型儲能（以電化學(xué)儲能為主）是最具潛力的靈活性資源——可靈活布局于源側(cè)、網(wǎng)側(cè)、用戶側(cè)，通過共享儲能、獨立儲能、源荷儲耦合等模式提供多場景靈活性服務(wù)；
需求響應(yīng)是最經(jīng)濟的靈活性資源之一——通過市場化手段引導(dǎo)用戶調(diào)整用電行為，平抑負(fù)荷波動；
電網(wǎng)調(diào)節(jié)是靈活性資源配置的“中樞”——通過科學(xué)調(diào)控與跨區(qū)互濟等方式，優(yōu)化各類靈活性資源的協(xié)同效率；
其他靈活性資源諸如水電擴機改造、太陽熱發(fā)電、生物質(zhì)電廠、壓縮空氣儲能、飛輪儲能、氫能、車網(wǎng)互動（V2G）、多能互補等，在規(guī)劃靈活性資源時需各盡所長、優(yōu)勢互補、各得其所。
在指標(biāo)設(shè)計方向上，需明確靈活調(diào)節(jié)電源占比（如煤電、新型儲能、氣電在電源結(jié)構(gòu)中的占比），建立調(diào)節(jié)能力量化指標(biāo)，如儲能充放電功率/時間、氣電爬坡速率/啟停時間、需求響應(yīng)可調(diào)負(fù)荷規(guī)模。
除上述三大核心指標(biāo)外，規(guī)劃還需考慮以下指標(biāo)：即新能源消納能力指標(biāo)，如新能源利用率、棄風(fēng)棄光率；市場收益評估指標(biāo)，如電源項目度電成本、市場電價波動區(qū)間；碳排放管控指標(biāo)，如電力系統(tǒng)碳排放總量、單位發(fā)電（供電）量碳排放強度、火電、煤電、氣電發(fā)電碳排放強度；新業(yè)態(tài)發(fā)展指標(biāo)，如分布式能源裝機規(guī)模及發(fā)電量占比；經(jīng)濟性指標(biāo)，如電力系統(tǒng)建設(shè)成本、運行成本、度電碳排放成本。
“十五五”新型電力系統(tǒng)規(guī)劃
編制需要關(guān)注的三個問題
2030年NDC目標(biāo)與2035年NDC目標(biāo)銜接問題
2035年的NDC目標(biāo)已經(jīng)提出，那么“十五五”規(guī)劃是按照原有的NDC目標(biāo)（老目標(biāo)）規(guī)劃還是按新的NDC目標(biāo)（新目標(biāo)）進行規(guī)劃，是一個不得不面對的問題。筆者認(rèn)為，從規(guī)劃的制定看，既不能用新目標(biāo)替代老目標(biāo)“另起爐灶”，也不能不顧“新目標(biāo)”只考慮“老目標(biāo)”，而是要以新目標(biāo)為導(dǎo)向，以老目標(biāo)為依據(jù)。因為2035年的目標(biāo)是“十五五”與“十六五”10年間要完成的，既有階段性，更有延續(xù)性，“十五五”要為“十六五”奠定基礎(chǔ)。我國宣布的2035年目標(biāo)并未涉及2030目標(biāo)的“更新”或“提升”；且2035年的目標(biāo)中“中國全經(jīng)濟范圍溫室氣體凈排放量比峰值下降7%~10%，力爭做得更好”與2030年的“碳達(dá)峰的口徑為燃料燃燒以及工業(yè)生產(chǎn)過程和產(chǎn)品使用的二氧化碳排放”不論在溫室氣體范圍上還是排放量概念上內(nèi)涵都不同，且此“峰值”也不是彼“峰值”。但是，根據(jù)國家公布的數(shù)據(jù)計算，2021年中國能源活動的溫室氣體排放量占全經(jīng)濟領(lǐng)域溫室氣體排放量（凈排放量）為77%（84.7%）；能源活動的二氧化碳排放量占全經(jīng)濟領(lǐng)域溫室氣體排放量（凈排放量）為70.5%(77.7%)，可知，2030年前能源領(lǐng)域的二氧化碳達(dá)到排放峰值是影響2035年NDC目標(biāo)的決定性因素。同時，新NDC目標(biāo)中的“非化石能源消費占能源消費總量的比重達(dá)到30%以上”的要求與“十五五”電力發(fā)展也密切相關(guān)?？傊?，以2035年的目標(biāo)為導(dǎo)向，依據(jù)2030年的目標(biāo)進行規(guī)劃，從理念上、原則上是一致的。同時也要清醒認(rèn)識到，新NDC目標(biāo)是包含各種因素的“一攬子”目標(biāo)，36億千瓦的風(fēng)電和太陽能裝機目標(biāo)不是唯一決定新能源裝機容量的依據(jù)。
規(guī)劃協(xié)同問題
能源電力規(guī)劃的協(xié)同性需聚焦三大層面，核心目標(biāo)是從系統(tǒng)整體功能與價值出發(fā)，實現(xiàn)總體效益最大化，推動規(guī)劃從專業(yè)碎片化向綜合一體化轉(zhuǎn)變。
頂層規(guī)劃與子規(guī)劃協(xié)同。如“新型能源體系規(guī)劃”與新型電力系統(tǒng)規(guī)劃、煤炭規(guī)劃、石油規(guī)劃的協(xié)同——需明確頂層規(guī)劃的指導(dǎo)作用，避免子規(guī)劃與頂層目標(biāo)脫節(jié)，例如煤炭規(guī)劃需匹配煤電靈活調(diào)節(jié)定位，石油規(guī)劃需銜接油氣電協(xié)同需求。
同層面強關(guān)聯(lián)規(guī)劃協(xié)同。如電源規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)同（避免電源建而電網(wǎng)接不了或電網(wǎng)建而電源跟不上）、可再生能源規(guī)劃與靈活性資源配置規(guī)劃的協(xié)同（確保新能源增長與靈活性資源同步匹配）。
政策工具協(xié)同。在“雙碳”目標(biāo)下，我國已經(jīng)實施了強制性碳市場、CCER自愿減排市場、綠電綠證市場政策，在“十五五”新型電力系統(tǒng)規(guī)劃中的政策支撐部分，要避免政策交叉重疊或空白，確保政策目標(biāo)一致、實施路徑互補，防止重復(fù)管控或激勵沖突。
協(xié)同規(guī)劃需重點平衡安全穩(wěn)定供應(yīng)、低碳目標(biāo)實現(xiàn)、系統(tǒng)成本合理三大目標(biāo)，兼顧短期與長期目標(biāo)適配、全局與局部利益均衡、生產(chǎn)者—電力輸送及電網(wǎng)安全運行管理者—消費者利益共享。
電碳政策機制協(xié)同問題
電碳政策協(xié)同的底層邏輯是政策互補不交叉——由于問題性質(zhì)不同，單一政策無法解決多維度問題，需在總目標(biāo)下設(shè)計各有側(cè)重、相互支撐的政策體系，避免頂層設(shè)計階段的政策交叉導(dǎo)致實施混亂、目標(biāo)模糊、效率降低。
以碳市場、CCER市場、綠電綠證市場為例：
強制性碳市場：針對排放主體的“低成本控碳政策”，核心是通過碳配額約束倒逼碳排放企業(yè)減排，再通過市場競爭機制實現(xiàn)全社會低成本控碳；
CCER自愿減排市場：針對有降碳積極性且希望通過技術(shù)及管理創(chuàng)新獲得降碳收益的主體，核心是通過自愿減排項目補充控碳手段，降低全社會減排成本；
綠電綠證市場：針對可再生能源消納責(zé)任主體與自愿使用綠電的用戶，核心是通過綠電確權(quán)及綠證交易，推動綠色電力消費。
三項政策的共性是“實現(xiàn)全社會低成本降碳”，差異在于約束對象的性質(zhì)、實施方式、目標(biāo)側(cè)重——除CCER政策外，碳市場與綠證市場均對特定主體具有“強制配額+自愿交易”特征，前者直接約束碳排放，后者間接推動零/低碳能源消費。當(dāng)前階段，三項政策之間不宜大面積融合，需保持底層邏輯清晰、解決問題明確的互補性，可在局部范圍開展融合試點（如綠證與CCER的換算試點），驗證可行性后再逐步推廣。
電力轉(zhuǎn)型風(fēng)險管理問題
新型電力系統(tǒng)構(gòu)建的首要目標(biāo)之一，是防范低碳轉(zhuǎn)型中的電力系統(tǒng)黑天鵝、灰犀牛事件，避免對經(jīng)濟社會造成重大沖擊。隨著碳中和推進，終端用能中電能占一次能源消費比重將逐步達(dá)70%左右（由筆者估計），電力系統(tǒng)安全已成為“新型國家安全”的重要組成部分，規(guī)劃中需設(shè)立“風(fēng)險防范”章節(jié)。
風(fēng)險類型包括不可抗力風(fēng)險，如極端天氣（如臺風(fēng)、暴雪導(dǎo)致新能源脫網(wǎng)），在傳統(tǒng)電力系統(tǒng)中正常的天氣狀況，卻在新型電力系統(tǒng)中成為災(zāi)害性天氣（如連續(xù)的陰天、雨天、無風(fēng)天）、地質(zhì)災(zāi)害、人為破壞（如戰(zhàn)爭、網(wǎng)絡(luò)攻擊）；戰(zhàn)略決策風(fēng)險，如新能源發(fā)展速度與系統(tǒng)承載能力不匹配、傳統(tǒng)能源退出節(jié)奏過快；運行技術(shù)風(fēng)險，如新能源大規(guī)模脫網(wǎng)、電網(wǎng)頻率/電壓失穩(wěn)、短路電流特性變化；市場風(fēng)險，如電價大幅波動、市場力濫用、新能源項目收益不確定性。
基于以上風(fēng)險分析，提出風(fēng)險防范核心舉措，包括構(gòu)建風(fēng)險防范技術(shù)與管理體系的指導(dǎo)性要求：將系統(tǒng)重大風(fēng)險分散至不同環(huán)節(jié)、不同層面、不同主體，研究提出阻斷風(fēng)險傳導(dǎo)與擴大機制，核心是貫徹“傳統(tǒng)能源逐步退出要建立在新能源安全可靠替代基礎(chǔ)上”的要求，避免“先破后立”；提出量化評估市場風(fēng)險的探索性要求：建立新能源項目收益模型，評估電價波動、碳價變化對項目經(jīng)濟性的影響；利用大數(shù)據(jù)、人工智能構(gòu)建市場風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，實時監(jiān)測電價、負(fù)荷、新能源出力等指標(biāo)，超過閾值時及時預(yù)警；提出完善應(yīng)急預(yù)案的基本要求：針對新能源大規(guī)模脫網(wǎng)、電網(wǎng)大面積停電等場景，明確應(yīng)急處置流程與部門職責(zé)，通過模擬演練（如極端天氣導(dǎo)致風(fēng)電光伏故障脫網(wǎng)場景）檢驗負(fù)荷轉(zhuǎn)移、備用電源啟動等措施的有效性，動態(tài)優(yōu)化預(yù)案；提出創(chuàng)新風(fēng)險金融工具的探索性意見：積極探索發(fā)展電力期貨、期權(quán)交易，幫助發(fā)電企業(yè)與用戶鎖定電價；建立電力市場風(fēng)險補償基金，鼓勵保險機構(gòu)開發(fā)新能源發(fā)電功率損失保險、電網(wǎng)故障損失保險等產(chǎn)品，為市場主體提供風(fēng)險對沖手段；提出應(yīng)急資源儲備體系的要求：合理布局應(yīng)急發(fā)電設(shè)備、備品備件、搶修工具儲備點，加強地區(qū)間應(yīng)急資源共享（如自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)簽訂“應(yīng)急發(fā)電車互助協(xié)議”），確保事故后快速調(diào)配資源、恢復(fù)供電。
責(zé)任編輯：于彤彤
