全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)建設(shè)面臨三大挑戰(zhàn)
來(lái)源：中國(guó)能源觀察 時(shí)間：2026-01-28 17:28
全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要組成部分，也是推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型、優(yōu)化電力資源配置的關(guān)鍵支撐。由國(guó)家能源局統(tǒng)籌組織、中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)聯(lián)合多家單位共同編制的《全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃藍(lán)皮書》提出，將分“三步走”推動(dòng)統(tǒng)一電力市場(chǎng)建設(shè)：到2025年，初步建成全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)，電力市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)基本完善；到2029年，全面建成全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)，推動(dòng)市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一、市場(chǎng)監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場(chǎng)設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通；到2035年，完善全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一基本規(guī)則、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)監(jiān)管。國(guó)家層面的路線圖與時(shí)間表，為下一步從試點(diǎn)向體系化、規(guī)則化推進(jìn)提供了制度依據(jù)與政策預(yù)期。在這一頂層設(shè)計(jì)與政策推進(jìn)的背景下，我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)取得了顯著成效，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是可再生能源規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化推進(jìn)速度遠(yuǎn)超預(yù)期。在“雙碳”目標(biāo)引領(lǐng)及新能源技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)下，我國(guó)風(fēng)電與太陽(yáng)能裝機(jī)呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)。2024年我國(guó)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)提前6年完成在氣候雄心大會(huì)上承諾的12億千瓦目標(biāo)。2025年我國(guó)風(fēng)電、太陽(yáng)能裝機(jī)首次超過(guò)火電，預(yù)計(jì)年底達(dá)到18億千瓦以上。我國(guó)在推進(jìn)綠色能源轉(zhuǎn)型方面不斷取得標(biāo)志性成效。
二是省級(jí)現(xiàn)貨市場(chǎng)啟動(dòng)加速，市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制初步形成。近年來(lái)，我國(guó)在全國(guó)統(tǒng)一框架下，推動(dòng)省級(jí)及省間現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)建設(shè)，目前連續(xù)開(kāi)展現(xiàn)貨交易的省份達(dá)到28個(gè)（含南方區(qū)域5省區(qū)），其中7個(gè)進(jìn)入正式運(yùn)行。以《電力市場(chǎng)運(yùn)行基本規(guī)則》為基礎(chǔ)，電力中長(zhǎng)期、現(xiàn)貨、輔助服務(wù)規(guī)則為主干，信息披露、準(zhǔn)入注冊(cè)、計(jì)量結(jié)算規(guī)則為支撐，涵蓋電力市場(chǎng)各品種各環(huán)節(jié)的“1+6”基礎(chǔ)規(guī)則體系初步構(gòu)建完成。
三是輔助服務(wù)市場(chǎng)與新型靈活資源參與機(jī)制取得突破性進(jìn)展。國(guó)家今年印發(fā)的《電力輔助服務(wù)市場(chǎng)基本規(guī)則》健全了電力輔助服務(wù)費(fèi)用傳導(dǎo)機(jī)制，構(gòu)建了統(tǒng)一規(guī)范的電力輔助服務(wù)市場(chǎng)體系。同時(shí)，各地在參與主體以及規(guī)則設(shè)計(jì)方面開(kāi)展了諸多創(chuàng)新試點(diǎn)，例如引入虛擬電廠參與輔助服務(wù)、推動(dòng)新型儲(chǔ)能參與電力市場(chǎng)交易以及探索工業(yè)可中斷負(fù)荷和負(fù)荷聚合商等用戶側(cè)資源的市場(chǎng)化參與路徑。
四是綠證與綠電市場(chǎng)機(jī)制初步形成、規(guī)模迅速擴(kuò)大。受RE100組織無(wú)條件認(rèn)可、重點(diǎn)用能行業(yè)綠色電力消費(fèi)比例完成情況核算等事件及政策影響，我國(guó)綠證市場(chǎng)需求不斷升溫。截至2025年9月底，我國(guó)累計(jì)的綠證發(fā)放量已經(jīng)達(dá)到了70億個(gè)。同時(shí)，多年期綠電協(xié)議（PPA）、跨經(jīng)營(yíng)區(qū)綠色電力交易、分布式項(xiàng)目聚合參與綠色電力交易等市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新也在推動(dòng)綠證的發(fā)展。
五是跨省跨區(qū)交易機(jī)制為更大范圍資源優(yōu)化配置奠定基礎(chǔ)。2025年1—10月，全國(guó)跨省跨區(qū)交易電量已達(dá)1.3萬(wàn)億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)12.5%，高于全國(guó)交易電量增速4.6個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，價(jià)格體系改革、分時(shí)電價(jià)與節(jié)點(diǎn)電價(jià)探索等改革試點(diǎn)正在推進(jìn)，有助于更準(zhǔn)確反映時(shí)空電力價(jià)值，并為市場(chǎng)化資源調(diào)配和投資決策提供更清晰的經(jīng)濟(jì)信號(hào)。
三大挑戰(zhàn)
盡管不斷取得的發(fā)展成效為構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但伴隨著新能源裝機(jī)比重的快速提升，隨機(jī)性、波動(dòng)性影響凸顯，我國(guó)電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)正發(fā)生深刻變化，全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)建設(shè)面臨三大挑戰(zhàn)。
一是新能源消納壓力愈發(fā)凸顯。2024年，全國(guó)風(fēng)電發(fā)電量9916億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)16%，風(fēng)電平均利用率達(dá)95.9%；全國(guó)光伏發(fā)電量8341億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)44%，光伏發(fā)電利用率達(dá)96.8%。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2024—2025年節(jié)能降碳行動(dòng)方案》已提出，在保證經(jīng)濟(jì)性前提下，資源條件較好地區(qū)的新能源利用率可降低至90%。這意味著，伴隨著新能源裝機(jī)迅速提升，堅(jiān)守了多年的95%新能源消納紅線出現(xiàn)松動(dòng)。我國(guó)不同地區(qū)之間用電負(fù)荷水平和新能源發(fā)電裝機(jī)的嚴(yán)重不匹配，結(jié)果必然是新能源無(wú)法主要在本地消納。目前，受限于新能源外送調(diào)節(jié)責(zé)任分擔(dān)、本地發(fā)電企業(yè)收益、稅收就業(yè)等因素，新能源跨省靈活送電機(jī)制進(jìn)展緩慢。
二是電力交易機(jī)制有待完善。中長(zhǎng)期交易機(jī)制方面，問(wèn)題主要體現(xiàn)在中長(zhǎng)期價(jià)格與現(xiàn)貨價(jià)格關(guān)聯(lián)性不足，中長(zhǎng)期交易頻度不高且流動(dòng)性不夠，中長(zhǎng)期簽約比例要求有待優(yōu)化，帶曲線簽訂中長(zhǎng)期規(guī)則有待改進(jìn)?，F(xiàn)貨市場(chǎng)機(jī)制方面，問(wèn)題主要體現(xiàn)在市場(chǎng)規(guī)則不合理、不統(tǒng)一，現(xiàn)貨市場(chǎng)與中長(zhǎng)期、輔助服務(wù)市場(chǎng)等銜接不順暢，價(jià)格信號(hào)的引導(dǎo)作用不充分等。輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制方面，問(wèn)題主要體現(xiàn)在輔助服務(wù)品種相對(duì)單一（以調(diào)峰輔助服務(wù)為主，調(diào)頻和備用輔助服務(wù)為輔，其他輔助服務(wù)品種仍有待推進(jìn)）、輔助服務(wù)市場(chǎng)參與主體有限（電力系統(tǒng)中出現(xiàn)的各種新型主體未有效納入市場(chǎng)）、輔助服務(wù)費(fèi)用分?jǐn)偛槐M合理（當(dāng)前輔助服務(wù)費(fèi)用主要由發(fā)電側(cè)分?jǐn)偅茨苡行蛞鲁杀镜慕K端用戶疏導(dǎo)）。
三是新能源綠色環(huán)境價(jià)值未充分體現(xiàn)。綠證方面，在國(guó)家電網(wǎng)有限公司經(jīng)營(yíng)區(qū)，2022年交易綠證145萬(wàn)張，交易均價(jià)為28.10元/張；2023年交易綠證2364萬(wàn)張，交易均價(jià)為19.22元/張；2024年的交易均價(jià)為5.59元/張，折合度電價(jià)格不到0.6分錢（1個(gè)綠證對(duì)應(yīng)1000千瓦時(shí)可再生能源電量），這不僅遠(yuǎn)低于其環(huán)境價(jià)值，也低于大部分國(guó)際市場(chǎng)的綠證價(jià)格，反映出當(dāng)前我國(guó)綠證市場(chǎng)缺乏剛性需求支撐。綠電方面，全國(guó)綠色環(huán)境溢價(jià)（相對(duì)煤電均價(jià)）普遍偏低，有些省份綠電成交均價(jià)低于煤電均價(jià)。主要原因包括綠電綠證自愿認(rèn)購(gòu)激勵(lì)機(jī)制不足、綠電供給需求區(qū)域不匹配以及綠電存在省間交易壁壘等。
政策建議
能源消納難，根源在于電力交易機(jī)制未能有效反映其時(shí)空價(jià)值和調(diào)節(jié)成本。而交易機(jī)制改革緩慢，又與綠色環(huán)境價(jià)值未能充分體現(xiàn)、無(wú)法激勵(lì)靈活性資源投資密切相關(guān)。三者相互關(guān)聯(lián)，必須系統(tǒng)性破局。重要工作抓手就是加快全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)建設(shè)，著力構(gòu)建適應(yīng)綠色低碳轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)機(jī)制。
進(jìn)一步完善可再生能源消納促進(jìn)機(jī)制。2019年設(shè)立的可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重機(jī)制實(shí)施以來(lái)，每年最低消納責(zé)任權(quán)重都在提升，對(duì)促進(jìn)可再生能源消納發(fā)揮了重要作用，但該機(jī)制也存在不足之處。一是責(zé)任主體和處罰力度方面。目前機(jī)制實(shí)質(zhì)上的責(zé)任主體是省級(jí)政府，且相關(guān)文件僅要求“督促未履行消納責(zé)任的市場(chǎng)主體限期整改，對(duì)未按期完成整改的市場(chǎng)主體依法依規(guī)予以處理，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒”，但實(shí)際中未見(jiàn)披露對(duì)消納責(zé)任權(quán)重未達(dá)標(biāo)相關(guān)省份的處罰情況。建議在新的制度中將責(zé)任落實(shí)到用電主體，并制定統(tǒng)一明確而有力度的處罰措施。二是與碳市場(chǎng)協(xié)同促進(jìn)可再生能源消納方面。國(guó)家發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的意見(jiàn)》提出，到2027年，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)。已公布的鋼鐵、水泥、電解鋁行業(yè)工作方案中明確提到只計(jì)入“化石燃料燃燒、工業(yè)過(guò)程等產(chǎn)生的直接排放”。建議該機(jī)制與碳市場(chǎng)擴(kuò)圍同步聯(lián)動(dòng)，為相關(guān)行業(yè)設(shè)定明確的綠電消費(fèi)比例要求。
進(jìn)一步完善適應(yīng)新能源特性的電力交易機(jī)制。當(dāng)前電力交易機(jī)制存在中長(zhǎng)期交易剛性要求過(guò)強(qiáng)、現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格區(qū)間受限、輔助服務(wù)市場(chǎng)分?jǐn)偛缓侠淼葐?wèn)題。建議根據(jù)各地實(shí)際情況，逐步放寬新能源簽約中長(zhǎng)期交易合約比例，并通過(guò)開(kāi)展更短周期、更高頻率的中長(zhǎng)期交易，利用合適的調(diào)整機(jī)制，更大限度地提升新能源發(fā)電企業(yè)優(yōu)化調(diào)整中長(zhǎng)期交易曲線的能力；適當(dāng)放寬現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格上限，使其與用戶失負(fù)荷價(jià)格掛鉤，并在負(fù)荷側(cè)推進(jìn)按節(jié)點(diǎn)電價(jià)結(jié)算，準(zhǔn)確反映不同地理位置的用電成本；在輔助服務(wù)市場(chǎng)中增加如爬坡、系統(tǒng)慣性、快速調(diào)頻、黑啟動(dòng)、電壓支撐等輔助服務(wù)品種，以市場(chǎng)化機(jī)制調(diào)動(dòng)工商業(yè)可中斷負(fù)荷、負(fù)荷聚合商、虛擬電廠、新型儲(chǔ)能、充換電站等用戶側(cè)資源參與電力輔助服務(wù)市場(chǎng)，將輔助服務(wù)費(fèi)用向用戶疏導(dǎo)時(shí)要對(duì)其合理性嚴(yán)格監(jiān)管。
進(jìn)一步完善新能源綠色環(huán)境價(jià)值兌現(xiàn)的協(xié)同機(jī)制。建議加快推動(dòng)綠證成為我國(guó)產(chǎn)品碳足跡核算、綠色金融認(rèn)證、ESG（環(huán)境、社會(huì)和公司治理）評(píng)價(jià)的唯一或主要憑證。在國(guó)家層面，將重點(diǎn)出口行業(yè)（如光伏、電池、新能源汽車）的綠電消費(fèi)比例與出口退稅、行業(yè)準(zhǔn)入等政策適度關(guān)聯(lián)，引導(dǎo)外向型企業(yè)主動(dòng)消費(fèi)綠電、購(gòu)買綠證，以應(yīng)對(duì)國(guó)際綠色貿(mào)易壁壘。建議研究綠證價(jià)格與碳市場(chǎng)配額價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。例如，參考其綠證代表的碳減排量在碳市場(chǎng)的價(jià)值設(shè)定其交易底價(jià)，避免其價(jià)格遠(yuǎn)低于碳價(jià)的“價(jià)值洼地”現(xiàn)象，從而穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，激勵(lì)對(duì)新能源的長(zhǎng)期投資。建議積極參與國(guó)際綠證標(biāo)準(zhǔn)的制定與協(xié)調(diào)，加快推動(dòng)我國(guó)綠證與國(guó)際主流綠證的互認(rèn)機(jī)制。
展望未來(lái)
建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)，核心在于還原電力的商品屬性，以市場(chǎng)化手段解決行政手段難以觸及的效率問(wèn)題。構(gòu)建一個(gè)覆蓋范圍更廣、交易品種更全、市場(chǎng)機(jī)制更活的統(tǒng)一市場(chǎng)，才能在更大范圍內(nèi)打破省間壁壘，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。這不僅能有效提升電力系統(tǒng)對(duì)高比例新能源的適應(yīng)能力，解決“發(fā)得出、供得上、用得好”的現(xiàn)實(shí)矛盾，更能為產(chǎn)業(yè)鏈上下游提供清晰、穩(wěn)定的價(jià)格信號(hào)，引導(dǎo)清潔能源投資與技術(shù)創(chuàng)新由“政策驅(qū)動(dòng)”向“市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”平穩(wěn)過(guò)渡。
全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)的建設(shè)直接關(guān)乎我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。它是培育能源領(lǐng)域“新質(zhì)生產(chǎn)力”的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也是應(yīng)對(duì)國(guó)際綠色貿(mào)易壁壘、提升我國(guó)在全球氣候治理中話語(yǔ)權(quán)的有力武器。改革非一日之功，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府部門、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電集團(tuán)及用電主體協(xié)同發(fā)力。展望未來(lái)，隨著市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則的統(tǒng)一和監(jiān)管體系的完善，一個(gè)以非化石能源為供應(yīng)主體、化石能源為兜底保障、新型電力系統(tǒng)為關(guān)鍵支撐、綠色智慧節(jié)約為用能導(dǎo)向的新型能源體系必將成型。這不僅將成為驅(qū)動(dòng)能源綠色轉(zhuǎn)型的核心引擎，更將夯實(shí)國(guó)家能源安全的根基，為如期實(shí)現(xiàn)國(guó)家“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展注入源源不斷的動(dòng)力。
責(zé)任編輯：王奕博
