《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》解讀
來(lái)源：《中國(guó)電業(yè)》 時(shí)間：2021-12-07 11:36
完善能耗雙控制度 推進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展
——《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》解讀
《中國(guó)電業(yè)》記者 向敏
近日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》（簡(jiǎn)稱《方案》）。《方案》分三個(gè)階段提出了目標(biāo)要求：第一階段是到2025年，能耗雙控制度更加健全，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。第二階段是到2030年，能耗雙控制度進(jìn)一步完善，能耗強(qiáng)度繼續(xù)大幅下降，能源消費(fèi)總量得到合理控制，能源結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。第三階段是到2035年，能源資源優(yōu)化配置、全面節(jié)約制度更加成熟和定型，有力支撐碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降目標(biāo)實(shí)現(xiàn)?！笆奈濉笔菍?shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的關(guān)鍵期和窗口期，能耗雙控是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的重要舉措。在碳達(dá)峰、碳中和工作開(kāi)局起步的關(guān)鍵階段印發(fā)《方案》，進(jìn)一步完善能耗雙控制度設(shè)計(jì)和工作舉措，可謂正當(dāng)其時(shí)。
堅(jiān)持原則
構(gòu)建新發(fā)展格局
“十三五”時(shí)期，能耗雙控工作取得了明顯成效，過(guò)去五年全國(guó)能耗強(qiáng)度繼續(xù)大幅下降，能源消費(fèi)總量增速較“十一五”“十二五”時(shí)期明顯回落，在支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，為促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、保障能源安全、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)揮了重要作用。
與此同時(shí)，在能耗雙控制度由建立到實(shí)施的過(guò)程中，也存在著一些不完善的問(wèn)題。此次《方案》立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，以能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高為導(dǎo)向，以建立科學(xué)管理制度為手段，以提升基礎(chǔ)能力為支撐，強(qiáng)化和完善能耗雙控制度，深化能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，推進(jìn)能源總量管理、科學(xué)配置、全面節(jié)約，推動(dòng)能源清潔低碳安全高效利用，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步。
推進(jìn)能耗雙控工作過(guò)程中，必須堅(jiān)持5方面工作原則：一是堅(jiān)持能效優(yōu)先和保障合理用能相結(jié)合，嚴(yán)格控制能耗強(qiáng)度，切實(shí)提高發(fā)展的質(zhì)量和效益；同時(shí)，合理控制能源消費(fèi)總量，采取多種措施適當(dāng)增加管理彈性，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善合理用能。二是堅(jiān)持普遍性要求和差別化管理相結(jié)合，在全方位全領(lǐng)域全過(guò)程提升能源利用效率的同時(shí)，結(jié)合地方能源產(chǎn)出率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、節(jié)能潛力等實(shí)際，差別化分解能耗雙控目標(biāo)，并在制度設(shè)計(jì)中更加注重能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步鼓勵(lì)可再生能源使用。三是堅(jiān)持政府調(diào)控和市場(chǎng)導(dǎo)向相結(jié)合，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，更好發(fā)揮政府在加強(qiáng)宏觀調(diào)控、完善政策措施、強(qiáng)化制度約束等方面的作用，創(chuàng)新用能權(quán)有償使用和交易等市場(chǎng)化手段，推動(dòng)能源要素優(yōu)化配置。四是堅(jiān)持激勵(lì)和約束相結(jié)合，嚴(yán)格能耗雙控考核，對(duì)工作成效顯著的地區(qū)加強(qiáng)激勵(lì)，對(duì)目標(biāo)完成不力的地區(qū)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。五是堅(jiān)持全國(guó)一盤棋統(tǒng)籌謀劃調(diào)控，各地區(qū)各部門要從國(guó)之大者出發(fā)，深刻認(rèn)識(shí)堅(jiān)持和完善能耗雙控制度的極端重要性和緊迫性，克服地方、部門本位主義，防止追求局部利益損害整體利益，干擾國(guó)家大局。
強(qiáng)度優(yōu)先
實(shí)行雙目標(biāo)管理
能耗雙控的核心是持續(xù)提升能源利用效率，不斷提高發(fā)展的質(zhì)量和效益?！斗桨浮穼凑諊?yán)格控制能耗強(qiáng)度，合理控制能源消費(fèi)總量并適當(dāng)增加管理彈性的原則，繼續(xù)將能耗強(qiáng)度降低作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，將能源消費(fèi)總量作為工作推進(jìn)的引導(dǎo)性指標(biāo)，通過(guò)合理控制能源消費(fèi)總量，推動(dòng)能耗強(qiáng)度降低目標(biāo)完成。由此，能耗雙控目標(biāo)分解也作出了相應(yīng)調(diào)整。
一是進(jìn)一步突出強(qiáng)度優(yōu)先。以各地區(qū)能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、能源消費(fèi)現(xiàn)狀、節(jié)能潛力、“十三五”規(guī)劃目標(biāo)完成情況等因素，合理確定各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)。結(jié)合以往能耗雙控制度實(shí)踐和各地區(qū)能耗強(qiáng)度實(shí)際水平，能耗強(qiáng)度高于全國(guó)平均水平的地區(qū)，將要承擔(dān)比以往更高的目標(biāo)要求；同時(shí)，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)形成帶動(dòng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源，在能源消費(fèi)總量目標(biāo)分解中，對(duì)能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜。
二是能耗強(qiáng)度指標(biāo)創(chuàng)新實(shí)行雙目標(biāo)管理。從“十四五”開(kāi)始，國(guó)家將向各?。▍^(qū)、市）分解能耗強(qiáng)度降低基本目標(biāo)和激勵(lì)目標(biāo)兩個(gè)指標(biāo)。其中，基本目標(biāo)是地方必須確保完成的約束性指標(biāo)，激勵(lì)目標(biāo)按一定幅度高于基本目標(biāo)，鼓勵(lì)地方“跳一跳、夠得著”。同時(shí)，《方案》規(guī)定地方在完成能耗強(qiáng)度降低激勵(lì)目標(biāo)的情況下，能源消費(fèi)總量將免予考核。這樣既體現(xiàn)了堅(jiān)持強(qiáng)度優(yōu)先、鼓勵(lì)多完成強(qiáng)度目標(biāo)的導(dǎo)向，也進(jìn)一步拓展了地方用能空間。
三是國(guó)家預(yù)留少量能耗指標(biāo)。為增加能源消費(fèi)總量管理彈性，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)各地區(qū)能源消費(fèi)的宏觀調(diào)控能力，國(guó)家層面擬預(yù)留一定能源消費(fèi)總量指標(biāo)，統(tǒng)籌支持國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)、可再生能源發(fā)展等。
多措并舉
增加能源消費(fèi)總量管理彈性
在“十三五”能耗雙控探索實(shí)踐中，國(guó)家在五年規(guī)劃初期向各地區(qū)分解了能耗雙控目標(biāo)，但隨著時(shí)間推移，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況發(fā)生變化，能源消費(fèi)總量目標(biāo)進(jìn)展也隨之出現(xiàn)了分化，特別是一些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快、發(fā)展質(zhì)量較高的地區(qū)難以完成能耗總量目標(biāo)?！斗桨浮窂亩鄠€(gè)方面提出了增加能源消費(fèi)總量管理彈性的措施。
對(duì)國(guó)家重大項(xiàng)目實(shí)行能耗統(tǒng)籌。近年來(lái)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需要，國(guó)家布局了一批關(guān)系國(guó)計(jì)民生和發(fā)展未來(lái)的重大項(xiàng)目，相關(guān)項(xiàng)目能耗量巨大，成為所在地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成的難點(diǎn)。根據(jù)這一實(shí)際情況，《方案》規(guī)定對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)且符合相關(guān)條件的國(guó)家重大項(xiàng)目，將按照“央地共擔(dān)”原則，在能耗雙控考核中對(duì)項(xiàng)目能耗量實(shí)行一定幅度減免。
嚴(yán)格管控高耗能高排放項(xiàng)目?！笆奈濉睍r(shí)期，各地區(qū)擬投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)“兩高”項(xiàng)目數(shù)量多、新增能耗量大，嚴(yán)重影響能耗雙控目標(biāo)完成。堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，成為能耗雙控和碳達(dá)峰、碳中和工作的當(dāng)務(wù)之急和重中之重。根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，為堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，國(guó)家發(fā)展改革委將會(huì)同有關(guān)部門，督促各?。▍^(qū)、市）建立在建、擬建、存量“兩高”項(xiàng)目清單，實(shí)行分類處置，并以新增能耗5萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤為界限，國(guó)家、地方分級(jí)加強(qiáng)管理。通過(guò)堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，倒逼地方轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，騰出用能空間，這也是增加能源消費(fèi)總量管理彈性的重要手段。
鼓勵(lì)地方增加可再生能源消費(fèi)?？紤]到未來(lái)我國(guó)可再生能源將迎來(lái)高比例、大規(guī)模發(fā)展，結(jié)合可再生能源電力消納保障機(jī)制和綠色電力證書交易實(shí)施，《方案》明確提出在地方能源消費(fèi)總量考核中，對(duì)超額消納可再生能源電量的地區(qū)按規(guī)定抵扣相關(guān)能耗量，形成政策組合拳，進(jìn)一步激勵(lì)可再生能源發(fā)展和消納。
推行用能指標(biāo)市場(chǎng)化交易。在完善能耗雙控制度過(guò)程中，高度關(guān)注發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，結(jié)合市場(chǎng)化改革要求和“十三五”用能權(quán)交易試點(diǎn)開(kāi)展情況，提出完善用能權(quán)有償使用和交易制度，加快建設(shè)全國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)，建立能源消費(fèi)總量指標(biāo)跨地區(qū)交易機(jī)制，推動(dòng)能源要素向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件好的地區(qū)流動(dòng)和集聚。
創(chuàng)新工作
推進(jìn)完善各項(xiàng)管理舉措
根據(jù)能耗雙控工作面臨的新形勢(shì)新要求，國(guó)家發(fā)展改革委將進(jìn)一步創(chuàng)新工作方式方法，強(qiáng)化源頭把控，推進(jìn)精細(xì)管理，嚴(yán)格目標(biāo)責(zé)任，提升管理效能，為完成能耗雙控目標(biāo)任務(wù)提供有力工作支撐。重點(diǎn)推進(jìn)以下工作舉措：
推動(dòng)地方實(shí)行用能預(yù)算管理?！笆奈濉睍r(shí)期，全國(guó)和各地區(qū)新增用能空間普遍較為緊張，各地區(qū)必須加大存量挖潛力度，統(tǒng)籌用好國(guó)家下達(dá)的能源消費(fèi)增量指標(biāo)和挖潛騰出的用能指標(biāo)。將通過(guò)實(shí)行用能預(yù)算管理、開(kāi)展能耗產(chǎn)出效益評(píng)價(jià)等措施，推動(dòng)地方更為精準(zhǔn)地掌握本地區(qū)用能情況，并據(jù)此優(yōu)化能源要素配置，優(yōu)先保障居民生活及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，加快轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。
嚴(yán)格實(shí)施節(jié)能審查制度。針對(duì)當(dāng)前部分地方節(jié)能審查制度不落實(shí)、執(zhí)行不到位的問(wèn)題，將進(jìn)一步推動(dòng)各地區(qū)強(qiáng)化節(jié)能審查制度，作為堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展、確保完成能耗雙控目標(biāo)的重要手段。同時(shí)，結(jié)合能耗雙控目標(biāo)進(jìn)展情況，強(qiáng)化有關(guān)工作要求，對(duì)于未達(dá)到能耗強(qiáng)度降低基本目標(biāo)進(jìn)度要求的地區(qū)，在節(jié)能審查等環(huán)節(jié)對(duì)高耗能項(xiàng)目緩批限批，新上高耗能項(xiàng)目實(shí)行能耗等量減量替代，切實(shí)加強(qiáng)節(jié)能審查事中事后監(jiān)管。
完善能耗雙控考核制度。根據(jù)完善能耗雙控制度的新舉措、新要求，進(jìn)一步完善考核制度，更好發(fā)揮考核“指揮棒”作用。后續(xù)，將按照嚴(yán)格控制能耗強(qiáng)度、合理控制能源消費(fèi)總量的原則要求，完善考核指標(biāo)體系，特別是進(jìn)一步加大能耗強(qiáng)度降低指標(biāo)的考核權(quán)重，并合理設(shè)置能源消費(fèi)總量指標(biāo)的考核權(quán)重等。同時(shí)，還將結(jié)合工作實(shí)際，強(qiáng)化對(duì)地方堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展、推動(dòng)能源要素優(yōu)化配置等方面的考核，確保工作措施到位、政策力度到位。
多管齊下
推動(dòng)能耗雙控制度有效落實(shí)
堅(jiān)持和完善能耗雙控制度，是黨中央、國(guó)務(wù)院立足當(dāng)前和著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)作出的重要決策部署。為保障能耗雙控制度有效落實(shí)，《方案》從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)預(yù)警調(diào)控、完善經(jīng)濟(jì)政策、夯實(shí)基礎(chǔ)建設(shè)等4方面作出了工作部署。
一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)?！斗桨浮访鞔_要求各地區(qū)各部門要統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與能耗雙控工作的關(guān)系，省級(jí)人民政府對(duì)本地區(qū)能耗雙控工作負(fù)總責(zé)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)，形成政策全力。需要強(qiáng)調(diào)的是，今后有關(guān)部門制定新增用能需求較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、布局重大項(xiàng)目建設(shè)等要與國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局做好銜接，切實(shí)加強(qiáng)與能耗雙控政策的協(xié)調(diào)。
二是加強(qiáng)預(yù)警調(diào)控。加強(qiáng)情況調(diào)度和分析預(yù)警，是推動(dòng)完成能耗雙控目標(biāo)任務(wù)的重要舉措。國(guó)家發(fā)展改革委將定期調(diào)度各地區(qū)能耗量較大的項(xiàng)目特別是“兩高”項(xiàng)目建設(shè)投產(chǎn)情況，發(fā)布能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表，加強(qiáng)對(duì)地方能耗雙控工作的窗口指導(dǎo)，對(duì)形勢(shì)嚴(yán)峻地區(qū)進(jìn)行督促，推動(dòng)地方加大工作力度，確保完成國(guó)家下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)。
三是完善經(jīng)濟(jì)政策。進(jìn)一步完善和落實(shí)促進(jìn)節(jié)能降耗的相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，健全體現(xiàn)節(jié)能要求的能源價(jià)格形成機(jī)制，推動(dòng)各級(jí)政府切實(shí)加大資金投入，落實(shí)好節(jié)能節(jié)水環(huán)保、合同能源管理等企業(yè)所得稅、增值稅優(yōu)惠政策，完善綠色金融體系，積極推廣綜合能源服務(wù)等市場(chǎng)化機(jī)制，激發(fā)各類主體的節(jié)能內(nèi)生動(dòng)力。
四是夯實(shí)基礎(chǔ)建設(shè)。我國(guó)將從加強(qiáng)能源計(jì)量和統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)、完善節(jié)能法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、強(qiáng)化節(jié)能監(jiān)督檢查、加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察能力建設(shè)、加大人員培訓(xùn)力度、嚴(yán)肅追責(zé)等方面，進(jìn)一步強(qiáng)化節(jié)能工作基礎(chǔ)，滿足能耗雙控工作需要。
“十四五”是全方位推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，在新形勢(shì)下，能耗雙控制度將會(huì)發(fā)揮更加積極的作用，對(duì)于我國(guó)加快推進(jìn)能源生產(chǎn)消費(fèi)革命，建立更加成熟定型的能源資源節(jié)約制度，推動(dòng)節(jié)能和碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，將發(fā)揮重要作用。
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